Depuis le retrait des États-Unis de l’accord sur le nucléaire iranien en mai 2018, l’Iran, l’Union Européenne, la Chine et la Russie tentent tant bien que mal de préserver l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien (JCPOA). Les iraniens ont accepté de rester dans l’accord tant que leurs intérêts nationaux seraient garantis. Les sanctions économiques imposées unilatéralement par les États-Unis menacent aujourd’hui l’accord, et tous sont à la recherche d’une solution pour contrer l’extraterritorialité des lois et sanctions américaines. La saisine de la Cour Internationale de Justice (CIJ) par l’Iran et l’instauration de canaux de paiements indépendants du dollar par l’Union Européenne sont des mesures symboliques fortes mais leur efficacité reste à prouver.
Cette semaine à New-York, le dossier nucléaire iranien s’est invité à la 73e Assemblée générale annuelle de l’Organisation des Nations Unies. Entre invectives interposées entre Donald Trump et Hassan Rohani à la tribune de l’ONU et réunion du Conseil de Sécurité à propos de la lutte contre la non-prolifération des armes nucléaires dirigée par le président américain, le sujet nucléaire a été un des dossiers majeurs et brûlants de la grande messe annuelle des diplomaties. Ce jeudi 27 septembre, Benyamin Netanyahou a une nouvelle fois accusé l’Iran d’abriter en plein cœur de Téhéran un « site de stockage atomique secret » contenant plus de 300 tonnes de matériaux liés au nucléaire. Cartes à l’appui, le Premier ministre israélien a de nouveau dénoncé la duplicité du régime iranien tout en louant la décision de Donald Trump de quitter l’accord de Vienne. L’Iran, après avoir accusé Donald Trump de vouloir renverser le régime en place, a rejeté les accusations d’Israël en rappelant que l’Agence Internationale de l’Energie Atomique (AIEA) avait certifié à 12 reprises la dimension pacifique du programme nucléaire iranien depuis 2015. Le directeur général de l’AIEA Yukiya Amano a rappelé à ce propos l’indépendance et l’impartialité de l’agence dans la conduite de ses travaux.
Un accord dénoncé par les États-Unis
Pour rappel, le JCPOA – Plan d’action global conjoint – avait été signé en juillet 2015 entre l’Iran d’une part et les cinq membres du Conseil de Sécurité de l’ONU et l’Allemagne d’autre part après plus de dix ans de négociations difficiles. Signé pour une période de dix ans, cet accord garantit le caractère strictement pacifique du programme nucléaire iranien en le soumettant à une surveillance draconienne de la part de l’AIEA. En échange, les États signataires devaient progressivement lever les sanctions asphyxiant l’économie iranienne. Le 08 mai 2018, Donald Trump a décidé de retirer les États-Unis du JCPOA. Il n’avait eu de cesse depuis son élection de dénoncer un accord « désastreux », dénonçant ses limites et accusant les iraniens de duplicité. Pour le président américain, l’accord ne serait pas assez contraignant pour l’Iran. Il conteste d’abord la limitation dans le temps de certaines clauses de l’accord lui-même. Selon Trump, rien n’empêcherait l’Iran, à l’issue de l’accord en 2025, de reprendre ses activités d’enrichissement d’uranium au-delà de 20%, seuil critique. Soutenu par Israël, Trump souhaiterait également une inspection plus poussée des sites suspects, une restriction de plus longue durée, et une limite au développement des missiles balistiques iraniens – considérés comme un moyen de projection de puissance à l’échelle régionale – et à son influence au Moyen-Orient, notamment dans son soutien au régime syrien et au Hezbollah libanais.
Le 06 août, les États-Unis ont imposé une première salve de sanctions unilatérales envers l’Iran concernant les transactions financières, le commerce de matières premières, les achats dans le secteur automobile et l’aviation commerciale. Le 04 novembre entrera en vigueur le second volet des sanctions américaines visant le secteur pétro-gazier et la Banque centrale iranienne. En raison de l’extraterritorialité des lois américaines [1], ces sanctions ont la particularité de toucher toute entreprise ayant des liens avec les Etats-Unis et qui commerce avec l’Iran. Les entreprises américaines mais aussi étrangères – comme Total, PSA, Siemens ou Air France – ont donc été sommées de quitter l’Iran sous peine de sanctions importantes. La stratégie des Etats-Unis vise à exercer une pression maximale sur l’Iran en étranglant son économie pour pousser le régime de la république islamique à accepter un nouvel accord incluant la question balistique.
La contestation juridique de la légalité du retrait et des sanctions des États-Unis
Pourtant, le retrait des Etats-Unis de l’accord semble s’être fait en dehors de toute base légale. Il faut rappeler que, si le JCPOA n’a pas valeur de traité, il est devenu juridiquement contraignant pour les États signataires après que ses dispositions ont été endossées par le Conseil de Sécurité des Nations Unies à travers la résolution 2231 du 20 juillet 2015. Et si l’accord de Vienne prévoit un mécanisme de sortie – appelé snap back –, il nécessite de prouver que l’une des parties signataires – l’Iran dans ce cas – ne respecte ses engagements. Or, aucune preuve de manquement n’a été apportée ni par les Etats-Unis, ni par l’AIEA. Au contraire, ce sont les Etats-Unis qui ont manqué à leurs engagements, et l’Iran aurait pu dénoncer l’accord pour ce fait. Mais si cela aurait permis à l’Iran de reprendre le développement de ses programmes nucléaires, cela aurait également signifié le rétablissement des sanctions onusiennes. Les autres signataires sont également impuissants : aucun mécanisme n’a été prévu dans le cas où un différend existerait entre deux membres du groupe P5+1. De même, toute saisine du Conseil de Sécurité de l’ONU pour régler le différend est inutile compte tenu du droit de veto dont disposent les Etats-Unis.
L’Iran a décidé de porter plainte en juillet devant la Cour Internationale de Justice (CIJ) pour contester la légalité des sanctions imposées par les Etats-Unis, en s’appuyant sur les dispositions du Traité américano-iranien de 1955 encourageant les relations amicales et les échanges commerciaux entre les deux États. Le régime iranien a ainsi appelé les quinze juges permanents de la CIJ à suspendre de manière conservatoire les sanctions économiques américaines. L’Iran souhaite ainsi inscrire son action dans un processus judiciaire multilatéral et symbolique qui lui permettrait d’éviter un rapport de force bilatéral. Ce mercredi, la CIJ a ordonné aux Etats-Unis de suspendre les sanctions économiques qui « mettent en péril l’aide humanitaire, l’aviation civile » et la santé et la vie des iraniens, soit les sanctions touchant aux médicaments, au matériel médical, aux denrées alimentaires, aux produits agricoles et aux pièces détachées nécessaires à la sécurité de l’aviation civile. La CIJ ne n’est pas prononcée pour l’heure sur le reste des secteurs ciblés par les sanctions. Une procédure sur le fond est parallèlement en cours, dont le jugement ne devrait intervenir que d’ici 3 à 5 ans. Et si les décisions de la CIJ sont contraignantes pour les États, la Cour n’a aucun moyen de les faire appliquer. On peut douter que les Etats-Unis acceptent de s’y plier alors que Washington a récusé la compétence de la Cour de l’ONU et a annoncé mettre fin au Traité d’amitié sur lequel se fonde la plainte de l’Iran. C’est donc une demi-victoire, surtout symbolique, pour l’Iran.
Des solutions politiques, symboliques mais peu efficaces pour sauver l’accord
En parallèle, l’Iran a affirmé à plusieurs reprises que le pays resterait dans l’accord tant que ses intérêts nationaux – surtout économiques – seraient garantis. Le cas échéant, Téhéran a menacé de reprendre ses activités nucléaires et d’augmenter sa capacité d’enrichissement d’uranium à un niveau supérieur à celui de 2015. Un tel phénomène menacerait gravement la sécurité d’une région déjà instable et, malgré les déclarations d’Hassan Rohani, l’économie iranienne est aujourd’hui en crise : l’inflation – et donc les prix – ne cessent d’augmenter et le rial – la monnaie iranienne – a déjà subi une dépréciation de 72% par rapport au dollar depuis février 2018. Pour l’éviter, l’Union Européenne, la Chine et la Russie cherchent depuis mai des solutions pour préserver l’accord sans abandonner le marché iranien tout en échappant aux sanctions américaines. L’Union Européenne a réactivé depuis le 06 août la loi dite de “blocage” de 1996 qui interdit aux entreprises européennes de se conformer aux injonctions américaines sous peine de sanction de la part de Bruxelles. Cette loi introduit la possibilité pour les entreprises européennes de demander une réparation pour les dommages occasionnés par l’application des sanctions. Elle n’a eu pour l’heure aucune efficacité.
Européens et iraniens ont évoqué de multiples pistes de réflexion : la saisine de l’Organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) pour atteinte flagrante au commerce international ; la sollicitation de la CIJ pour un avis consultatif à l’initiative de l’Assemblée Générale des Nations Unies ; ou encore la création d’un fonds monétaire européen et d’un système bancaire international Swift indépendant du dollar et donc des Etats-Unis. En début de semaine onusienne, tous les signataires de l’accord nucléaire de 2015 à l’exception des Etats-Unis se sont entendus sur la création d’un mécanisme complexe de troc pour donner la possibilité aux entreprises étrangères de continuer à commercer avec l’Iran sans subir les répercussions des sanctions américaines. Ce “véhicule dédié” – Special purpose vehicle ou SPV – fonctionnerait comme une bourse d’échange européenne sur le modèle d’une chambre de compensation. Pour donner un exemple concret, si la France décidait d’importer du pétrole d’Iran, l’argent serait versé au SPV. Dans le même temps, une seconde entreprise, espagnole, exporterait en Iran des marchandises d’un montant équivalent à la livraison de pétrole et serait payé directement par le SPV. La bourse d’échange aurait pour rôle de vérifier que la valeur des biens exportés et importés par l’Iran se compense. En utilisant l’euro, et non le dollar, comme monnaie d’échange, les firmes européennes éviteraient ainsi les sanctions de Washington. Réservé dans un premier temps aux seuls européens, ce système pourrait ensuite être progressivement ouvert à d’autres pays.
L’annonce de l’instauration de cette structure ad hoc pour faciliter les paiements liés aux exportations iraniennes est un véritable camouflet politique pour Washington. À New-York, Trump est apparu vindicatif, mais isolé face aux autres grandes puissances et particulièrement face à ses propres alliés au Conseil de Sécurité de l’ONU qui souhaitent tous préserver le JCPOA. L’Union Européenne en a fait une question de principe visant à la fois la maîtrise de la menace nucléaire iranienne, la préservation des normes internationales et l’acquisition d’une plus grande autonomie européenne vis-à-vis du dollar. L’Europe souhaite également conserver sa place sur le marché iranien – les transactions commerciales ont atteint 20 milliards d’euros en 2017 – sans l’abandonner aux russes et aux chinois – le groupe chinois CNPC a d’ores et déjà remplacé Total à la tête du consortium pétrolier avec lequel l’Iran avait signé un important contrat en 2017.
Mais si les gouvernements européens et chinois ont publiquement dénoncé les agissements des Etats-Unis, aucune des solutions envisagées n’a apporté de sécurité juridique aux entreprises et ne semble à même de contrecarrer les sanctions américaines. La création du SPV est surtout un geste symbolique pour donner des gages à l’Iran et assurer le maintien d’un minimum de commerce avec l’Iran pour les PME et les entreprises de taille intermédiaire. Le conseiller à la sécurité de Donald Trump John Bolton avait prévenu fin août : « les Européens devront choisir entre l’Iran et les Etats-Unis ». Les entreprises cibles du SPV – les compagnies pétrolières européennes comme Total, Repsol, Eni – ont déjà fait leurs calculs et coupé les ponts avec Téhéran pour préserver leurs échanges commerciaux avec les Etats-Unis.
Solène Vizier, membre du Bureau d’IDN
[1] Tout pays possède des lois extraterritoriales qui lui permettent de poursuivre des personnes ou des entités pour des faits commis hors de son territoire. La justice américaine applique cependant une conception très large des personnes et entités « rattachées au territoire américain ». Dans le cas de l’Iran, toute entreprise ayant des liens aux Etats-Unis (en y possédant des filiales ou en étant cotée sur les marchés financiers américains) ou même qui effectue des transactions en dollar peut être visée par les sanctions.
