L’Europe face au désordre du monde

Confrontée à une multiplication des menaces extérieures, l’Europe voit aujourd’hui sa sécurité s’éroder en raison de l’attitude unilatéraliste des États-Unis, qui ont récemment rejeté plusieurs textes fondamentaux pour la sécurité de ce théâtre d’opérations que constitue le continent européen, avec notamment la fin du traité sur les armes nucléaires de moyenne portée et le non-renouvellement annoncé du traité New START.

Faisant face à une nouvelle course aux armements, l’Union Européenne ne peut pas non plus compter sur l’OTAN, dont l’utilité est questionnée depuis la fin de la guerre froide en plus d’être remise en cause dans son fonctionnement actuel par les États-Unis.

Se pose alors la question d’une défense proprement européenne, avec une ambition d’intégration militaire revendiquée par les traités, avec la Politique étrangère et de sécurité commune, mais des actions concrètes plutôt timides et un dissensus sur l’Europe de la Défense toujours plus évident. L’Europe apparaitra incapable de prendre en main son destin tant qu’elle ne se sera pas émancipée dans une certaine mesure de l’OTAN, en commençant notamment par clarifier le statut des arsenaux nucléaires français et britannique au sein de l’organisation atlantique.

Article de Paul Quilès publié par les Cahiers de l’Institut de Documentation et de Recherche sur la Paix de février-mars 2019

Mardi 22 janvier 2019 était signé à Aix-la-Chapelle le Traité entre la République française et la République fédérale d’Allemagne sur la coopération et l’intégration franco-allemandes. Il vise à rafraîchir les relations bilatérales franco-allemandes jusqu’alors régies par le Traité de l’Élysée signé en 1963 par le Général de Gaulle et le chancelier de l’Allemagne de l’Ouest, Konrad Adenauer.

De  portée  plus  symbolique  que  stratégique,  ce Traité  vient  « compléter »  le  texte  de  1963, comme  cela  est  précisé  dans  son  article  27.  Son  ambition  est  de  permettre  aux  deux  pays d’« approfondir  leur  coopération »  et  de  « faire  converger  leurs  objectifs »  dans  plusieurs secteurs  pour  tenter  de  relancer  la  dynamique  européenne.  Le  Traité  devrait  permettre  une plus   grande   coopération   franco-allemande   avec   des   analyses   stratégiques   rapprochées, facilitant  les  avancées  dans  des  domaines  prioritaires.  L’Allemagne  et  la  France  devraient ainsi  se  consulter  régulièrement  pour  chercher  « à  établir  des  positions  communes »  à défendre devant les instances européennes et internationales en matière de politique étrangère, de défense – avec l’instauration d’un conseil de défense franco-allemand –, de sécurité et de développement.

Quel avenir pour l’OTAN ?

Une institution présente dans le Traité est l’OTAN. Déjà en 1963, après  le refus des  États- Unis  de  former  un  directoire  occidental  avec  la  France  et  le  Royaume-Uni,  le  Général  de Gaulle   avait   souhaité,   avec   le   Traité   de   l’Elysée,   insuffler   un   désir   d’indépendance européenne  dans  le  secteur  de  la  défense.  Mais  le  Parlement  allemand  avait  rédigé  un préambule  au  Traité,  affirmant  que  l’alliance  franco-allemande  ne  pouvait  se  substituer  à l’OTAN.  Cinquante-six  ans  plus  tard,  la  référence  à  l’OTAN  apparaît  cette  fois-ci  dans  le corps même du Traité2  et la question de la sécurité européenne n’a que peu avancé. L’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) a été créée en 1949 pour assurer la sécurité et la défense de l’Europe et de l’Amérique du Nord face à la menace soviétique. Le Pacte de Varsovie sera ainsi l’adversaire désigné de l’OTAN entre 1955 et 1991, l’article V du Traité stipulant qu’un membre de l’Alliance doit venir en aide à tout autre membre qui ferait l’objet d’une attaque militaire. Après la fin de la Guerre Froide en 1991 et la dissolution de l’URSS, l’Alliance atlantique a perduré, malgré la disparition de sa principale raison d’être. À l’instigation des États-Unis, elle s’est même considérée comme le bras séculier des Nations- Unies et a pris en compte de nouvelles crises et menaces, comme le terrorisme international ou la prolifération des armes de destruction massive.

Face   à   un   paysage   géostratégique   radicalement   modifié   par   la   multiplication   et   la transformation   des   menaces,   l’OTAN   peine   à  offrir   une   réponse  diplomatiquement   et militairement  cohérente.  L’Alliance  est  en  effet  remise  en  question  depuis  de  nombreuses années par les États-Unis qui accusent les Européens de partager insuffisamment le poids du fardeau  financier  de  l’organisation.  Les  États-Unis  assurent  en  effet  70 %  des  dépenses militaires  de  l’Alliance,  mais  sont  paradoxalement  les  seuls  à  avoir  jamais  bénéficié  de  la clause de défense collective inscrite à l’article V du Traité de l’OTAN après les attentats du 11 septembre 2001 à New-York.

Aujourd’hui, les États-Unis sont en effet la colonne vertébrale problématique de l’alliance : ils confortent  l’union  d’un  point  de  vue  matériel  et  financier,  tout  en  la  rendant  politiquement instable.  Convaincu  que  l’OTAN  représente  une  charge  inutile  pour  son  pays,  le  président américain Donald Trump porte depuis son élection des attaques répétées et multiplie les mises en  garde  envers  ses  partenaires  européens,  les  exhortant  à  augmenter  leurs  dépenses  de défense. À ce jour, seuls le Royaume-Uni, la Grèce, la Lettonie et les États-Unis consacrent plus  de  2 %  de  leur  PIB  aux  dépenses  militaires,  alors  que  tous  les  membres  de  l’OTAN s’étaient engagés à atteindre ce seuil d’ici 2024.

Confrontées aux menaces américaines de plus en plus fréquentes de se retirer de l’Alliance transatlantique,  l’Europe  doit  s’interroger  sur  son  propre  futur  au  sein  de  l’OTAN.  Il  est certain qu’aucun État européen ne peut aujourd’hui assurer sa défense de manière solitaire : la décroissance des budgets de défense combinée à la diversification des menaces entraîne une dispersion des efforts et des lacunes capacitaires qui dégradent leur autonomie opérationnelle. Mais  le développement d’une  structure de  sécurité  collective autonome et  indépendante est devenu une urgence depuis l’élection de Donald Trump. L’Union Européenne a besoin d’être autonome militairement, mais elle ne parvient pas à s’exprimer à l’unisson.

Quelle Europe de la défense ?

C’est  toute  l’histoire  de  l’Europe  de  la  défense,  qui  a  vu  se  multiplier  les  coopérations militaires  et  industrielles,  tout  en  restant  inapte  à  résoudre  des  crises  aussi  bien  internes qu’externes. Pourtant, l’Union Européenne s’est dotée d’une Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) depuis 1999 à travers les “missions de Petersberg” ainsi que d’une force de réaction rapide depuis 2010 composée de groupements tactiques nationaux, binationaux ou multinationaux déployables en moins de 10 jours. Elle s’est aussi dotée d’institutions politico- militaires, animées par le Haut-Représentant de l’UE pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

Cependant, ses lacunes demeurent nombreuses. Il existe tout d’abord un manque de consensus sur le projet d’une défense européenne. Des pays désirent demeurer pleinement engagés dans l’Alliance  transatlantique  (Norvège,  Pologne,  Pays  Baltes),  sous  protection  américaine. D’autres  s’opposent  systématiquement  à  une  structure  européenne  concurrente  de  l’OTAN (comme  le  Royaume-Uni),  quand  les  pays  d’Europe  de  l’Ouest  présentent  une  volonté d’émancipation. L’Union Européenne possède 27 cerveaux pour un seul bras – la PESC – et la règle de l’unanimité rend laborieux et impossible le processus de décision.

Les lacunes sont aussi matérielles, face à l’impossibilité de financer des opérations militaires au travers du budget européen. Les opérations les plus lourdes sont confiées aux moyens et aux  capacités  de  l’OTAN  via  les  accords  “Berlin  Plus”  de  2002  et,  si  l’Union  européenne dispose d’une planification de défense depuis 2003, les différents processus de planification s’entrechoquent et le centre d’opérations  européen n’a que des  effectifs limités et n’est pas activé en permanence.

Toutefois,  dans  ses  conclusions  du  14 novembre  2016 sur la  mise en  œuvre  de la  stratégie globale dans le domaine de la sécurité et de la défense, le Conseil de l’Union Européenne a adopté un « niveau d’ambition » comprenant trois objectifs de défense : la réaction aux crises et  aux  conflits  extérieurs,  le  renforcement  des  capacités  des  partenaires  et  la  protection  de l’Union   et   de   ses   citoyens.   L’Europe   doit   désormais   mettre   en   adéquation   son   fort volontarisme sur les questions de défense et les actes réels des États.

Une Europe de la défense peut-elle coexister aux côtés  de l’OTAN, sans  remettre en cause l’organisation  transatlantique,  tout  en  étant  maître  de  ses  décisions ?  Répondre  à  cette question devient  une urgente nécessité à  l’heure  où Donald Trump et Vladimir  Poutine ont annoncé  la  fin  du  Traité  sur  les  forces  nucléaires  à  portée  intermédiaire  (INF),  visant  à l’élimination des missiles balistiques et de croisière russes et américains.

Le nucléaire militaire, autrefois considéré comme un moyen d’offrir un verrou dissuasif aux États  face  aux  tentations  bellicistes,  est  devenu  un  facteur  de  conflits  et  de  dissensions jusqu’au sein de l’OTAN. En témoignent le refroidissement des relations entre les États-Unis et la Turquie, qui menace de fermer la base américaine d’Incirlik (où sont abritées 50 têtes nucléaires de la force de dissuasion de l’OTAN), ainsi que le retrait des États-Unis du Traité INF en vigueur depuis 1987.

Quelles conséquences du retrait américain du Traité INF ?

Ce Traité, que la Russie et les États-Unis s’accusent mutuellement de violer, avait été signé en 1987   entre   le   président   américain   Ronald   Reagan   et   le   dirigeant   soviétique   Mikhaïl Gorbatchev pour mettre un terme à la crise des euromissiles. Il interdit la production, les tests et le lancement de toute une catégorie de missiles, nucléaires ou non, basés au sol et d’une portée comprise entre 500 et 5 500 kilomètres. Jugés très déstabilisants car très mobiles, petits et   situés   près   de   leurs   cibles   potentielles,   2 600   de   ces   missiles   et   leurs   lanceurs correspondants avaient été détruit après la Guerre froide.

Bien que de portée mondiale, le Traité INF s’est concentré sur le renforcement de la sécurité européenne,  permettant  l’élimination  de  toute  une  catégorie  de  missiles  américains  et soviétiques déployés en grand nombre entre l’Atlantique et l’Oural lors de la Guerre froide. Son désaveu est un échec pour la sécurité européenne, principalement parce que le principal théâtre  militaire  d’un  conflit  entre  les  États-Unis  et  la  Russie  se  trouverait  en  Europe.  De nouveaux  missiles  tactiques  (à  faible  portée),  tant  de  fabrication  américaine  que  russe, pourraient être déployés sur le territoire européen. En ce sens, il est irresponsable de la part des pays européens et de l’OTAN d’appuyer pleinement la démarche américaine alors que le Traité INF est, depuis plus de trente ans, au centre de l’architecture de sécurité en Europe. Washington  et  Moscou  s’accusent  respectivement  de  ne  plus  respecter  le  traité  depuis plusieurs années. Selon Trump, la Russie créerait de nouvelles armes offensives interdites par l’accord, comme le missile de croisière 9M729 Novator – connu sous le nom de SSC-8 pour l’OTAN.  Ce  dernier  aurait  une  portée  plus  longue  que  celle  permise  par  le  traité,  ce  dont Moscou se défend. Quant à la Russie, elle dénonce depuis 2007 les systèmes américains de défense antimissile Aegis Ashore basés en Roumanie et bientôt en Pologne. Si le déploiement de  ce  bouclier  antimissile  –  qui  avait  été  permis  par  le  retrait  unilatéral  de Washington  du Traité ABM (Anti-Balistic Missile) en 2001 – a une vocation défensive, Moscou a toujours considéré  que  ce  bouclier  lui  était  aussi  destiné  et  pouvait  servir  lancement  de  missiles  de croisière offensifs interdits par le Traité INF.

Vers une nouvelle course aux armements ?

L’abandon du Traité fait craindre une nouvelle course aux armements, compromettant ainsi la stabilité stratégique de l’Europe.  Le gouvernement russe a « accusé l’administration Trump de chercher n’importe quelle excuse pour mettre fin à l’accord (3)  », promettant que des fonds seraient  alloués  au  « financement  de  la  recherche  et  du  développement  de  nouveaux  types d’armements (4)  ».  De  son  côté,  Washington,  dans  la  nouvelle  posture  nucléaire  américaine rendue publique en 2018, a ouvert la voie à la modernisation de son arsenal, avec l’évocation d’un  nouveau  missile  nucléaire  de  faible  puissance  et  d’un  missile  de  croisière.  Les  pays européens  les  plus  exposés  pourraient  aussi  être  tentés  de  fournir  une  réponse  militaire symétrique, c’est-à-dire s’équiper de missiles comparables, ou renforcer leurs défenses anti- missiles.

Plus  globalement,  la  dénonciation  du  Traité  INF  s’inscrit  dans  un  contexte  de  compétition stratégique avec la Russie, mais aussi avec la Chine, qui ne fait pas partie de ce traité bilatéral. Or, la Chine possède plusieurs systèmes de missiles de moyenne portée hautement mobiles qui  ne  seraient  pas  conformes  au  Traité.  Washington  estime  que  ces  missiles  affectent  la sécurité  des  alliés  américains  dans  la  région,  mais  aussi  l’armée  américaine  elle-même présente en Corée du Sud et au Japon. C’est pourquoi, à défaut de pouvoir conclure un Traité INF élargi à la Chine, mais aussi à l’Iran, la Corée du Nord, le Pakistan et l’Inde, les États- Unis perçoivent le Traité INF comme un frein à leurs propres capacités stratégiques dans la région Asie-Pacifique. S’en retirer supprime toute limite à la possibilité de déployer des armes stratégiques.

La  mort  annoncée  du  Traité  INF  porte  un  coup  au  processus  de  désarmement  nucléaire  à l’échelle  planétaire.  Même  si  le  délai  de  retrait  de  six  mois  laisse  la  porte  ouverte  aux négociations, Washington et Moscou ont échoué à réduire leurs divergences depuis décembre. Surtout, son abandon est un danger pour les négociations du Traité New START : signé en 2010, ce traité vise à limiter la taille des arsenaux nucléaires américains et russes. Arrivant à expiration en 2021, il peut être prolongé de cinq ans sur simple accord des dirigeants des deux États. Si tel n’était pas le cas, ce serait la première fois depuis 1972 et la signature du Traité ABM  que  les  États-Unis  et  la  Russie  ne  seraient  pas  liés  par  un  traité  de  désarmement nucléaire  bilatéral,  portant  ainsi  un  coup  très  certainement  fatal  à  la  non-prolifération nucléaire.

Le refus du multilatéralisme

Le  retrait  des  États-Unis  du  Traité  INF  traduit  une  crise  plus  profonde  aux  conséquences graves.  Cette  décision  fait  partie  d’un  effort  plus  vaste  de  l’administration  Trump  de désengagement  unilatéral  des   accords   dans  le  domaine  de  la  maîtrise  des  armements nucléaires, comme l’accord sur le  nucléaire iranien (JCPOA) dont Washington  estime  qu’il n’allait pas assez loin. La présence de John Bolton n’est pas étrangère à ce phénomène : le conseiller à la sécurité nationale méprise ces accords, qu’il dénonçait dès 2007 dans un livre5 sous  l’expression  de  « théologie  du  contrôle  des  armements ».  Les  États-Unis  comme  la Russie  ont  démontré  ces  dernières  années  leurs  réticences  à  être  contraints  par  des  accords bilatéraux ou multilatéraux.

Il est alors illusoire de penser qu’un nouvel accord plus contraignant avec l’Iran puisse être signé.   L’administration   Trump   a   prouvé   à   plusieurs   reprises   que   les   accords   signés précédemment  n’avaient  aucune  valeur  à  ses  yeux,  et  que  l’on  ne  pouvait  donc  pas  avoir confiance en sa parole. Pour Donald Trump, la négociation est un jeu à somme nulle, où un partenaire est automatiquement gagnant et l’autre perdant. Il est aussi difficile de croire qu’un accord de dénucléarisation avec Pyongyang puisse être conclu. Après le retrait de JCPOA et du traité INF, Kim Jong-un n’a aucun intérêt à accepter des négociations qui le laisseraient perdant.  Dans  cette  situation,  les  autres  États  dotés  de  l’arme  nucléaire  n’accepteront  pas non plus  de  renoncer  à  l’arme  nucléaire,  alors  même  que  le  risque  d’emploi  de  cette  arme, notamment tactique, est en augmentation dans les zones de tensions (régions frontalières de la Russie, ligne de contrôle entre l’Inde et le Pakistan).

Alors  que  Donald  Trump  s’évertue  à  rejeter  les  institutions  multilatérales  et  les  accords internationaux  précédemment  signés,  la  question  de  la  sécurité  européenne  et  donc  de l’instauration d’une réelle défense européenne indépendante est plus que jamais d’actualité. L’Europe   risque   d’être   prise   dans   une   nouvelle   spirale   de   course   aux   armements. Contrairement à ce que pensent les États-Unis, la gestion des menaces transnationales comme le  terrorisme  ou  la  prolifération  nucléaire  ne  peut  pas  trouver  de  réponses  dans  un  cadre strictement national.

Le nécessaire désarmement nucléaire

Dans un monde complexe et de plus en plus dangereux, le désarmement nucléaire apparaît de plus en plus comme une impérieuse nécessité. Plusieurs hommes politiques et associations, à l’international  comme  en  France  –  dont  l’association  Initiatives  pour  le  Désarmement nucléaire (6)   que  je  préside  –,  prônent  un  désarmement  nucléaire  progressif,  contrôlé  et multilatéral, nécessaire pour restaurer un climat de confiance indispensable aux progrès de la paix (7).

Il devrait notamment conduire les puissances nucléaires à adhérer au traité d’interdiction des armes nucléaires (TIAN), ouvert à la signature depuis septembre 2017. Il devient urgent que les  cinq « pays  dotés »  de  l’arme  nucléaire  (États-Unis,  Russie,  France,  Royaume-Uni, Chine),  qui  sont  signataires  du  TNP  (Traité  de  Non-Prolifération),  sortent  de  l’hypocrisie insupportable  qui  consiste  à  proclamer  qu’ils  luttent  contre  la  prolifération,  alors  qu’ils  ne respectent  pas  ce  traité  –  et  notamment  son  article  VI (8)   –  et  qu’ils  alimentent  une  nouvelle course aux armements.

Dénoncer l’arme nucléaire est nécessaire quel qu’en soit le possesseur, ce qui inclut l’OTAN, laquelle se considère comme une « Alliance nucléaire ». La France notamment doit clarifier le rôle  de  ses  armes  nucléaires  au  sein  de  l’OTAN.  Le  paragraphe  35  de  la  Déclaration  de l’OTAN  du  11  et  12  juillet  2018  mentionnait  que  « les  forces  nucléaires  stratégiques indépendantes  du  Royaume-Uni  et  de  la  France  ont  un  rôle  de  dissuasion  propre  et contribuent  de  manière  significative  à  la  sécurité  globale  de  l’Alliance ».  La  France  n’est pourtant pas membre du « groupe des plans nucléaires » et donc ne doit en théorie ni travailler ni échanger sur la stratégie nucléaire de l’OTAN.

Les autorités françaises ne semblent pas être gênées par cette contradiction et n’ont toujours pas répondu à deux questions. La politique de dissuasion de la France et sa politique d’emploi des armes nucléaires auraient-elles changé au regard de la politique de l’Alliance ? Que signifie l’intégration de fait de la force nucléaire française dans l’OTAN, affirmée dans le rôle des  centres  de  décision  nucléaires  français  et  britannique, présentés  comme  « distincts »  de celui de l’OTAN mais qui « contribuent à la dissuasion » de l’OTAN ?

Face à une nouvelle course aux armements, notamment nucléaires, une prise de conscience des dangers qui menacent l’Europe et la planète tout entière devient une urgence, alors même que  les  dirigeants  mondiaux  semblent  de  moins  en  moins  conscients  de  ces  dangers.  Le multilatéralisme est une nécessité pour combattre des menaces transnationales qui ne peuvent pas trouver de réponses dans un cadre strictement national. L’Europe a ici un rôle à jouer mais doit, pour être entendue, apprendre à parler d’une seule et même voix.

Paul Quilès, Président d’IDN, ancien ministre de la défense.

2    Traité entre la République française et la République fédérale d’Allemagne sur la coopération et l’intégration franco- allemandes, Article 4, alinéas 1 et 2, 22 janvier 2019.

3    SANGER David E., BROAD William J., U.S. Suspends Nuclear Arms Control Treaty With Russia, New York Times, 01 février 2019. URL : https://www.nytimes.com/2019/02/01/us/politics/trump-inf-nuclear-treaty.html

4    Ibid.

5    BOLTON  John,  Surrender  Is  Not  an  Option :  Defending  America  at  the  United  Nations,  Hardcover,  Threshold Editions, 2007.

6    IDN : http://www.idn-france.org/

7    FINAUD Marc, 12 propositions pour éviter la catastrophe nucléaire, Initiatives pour le désarmement nucléaire, 7 février 2018. URL : http://www.idn-france.org/2018/02/12-propositions-didn/

8    « Chacune des Parties au Traité s’engage à poursuivre de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire et sur un traité de désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace », Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, 1968 signifie l’intégration de fait de la force nucléaire française dans l’OTAN, affirmée dans le rôle des  centres  de  décision  nucléaires  français  et  britannique, présentés  comme  « distincts »  de celui de l’OTAN mais qui « contribuent à la dissuasion » de l’OTAN ?