Afrique du Sud : un modèle de désarmement nucléaire réussi

L’année 2021 marque les trente ans du renoncement de l’Afrique du Sud à l’arme nucléaire et sa réintégration au Traité de Non-Prolifération Nucléaire (TNP). Pretoria devenait ainsi le premier État à avoir possédé puis renoncé à l’arme nucléaire. Il importe de tirer les leçons de ce chapitre réussi de l’histoire du désarmement afin de désavouer ceux qui voient comme irréaliste, voire irresponsable, l’abandon de l’arme nucléaire.

Crédits photo : RSA-3 LEO Rocket. SAAF museum, Swartkop, Pretoria.
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L’Afrique, une victime collatérale de la guerre nucléaire ?

Enjeu central au Moyen-Orient, en Asie du Sud-Est ou encore en Europe, le continent africain est généralement mis à l’écart des débats stratégiques sur l’arme nucléaire. Pourtant, s’il est peu probable que la prochaine frappe nucléaire trouve son origine au Sud de la Méditerranée, le continent africain reste particulièrement vulnérable aux conséquences potentielles d’une guerre nucléaire dans d’autres régions du monde. Par exemple, l’interdépendance alimentaire accrue entre l’Asie et l’Afrique pourrait provoquer une famine généralisée dans le continent en cas de guerre nucléaire indo-pakistanaise ou sino-indienne. De même, la faiblesse des infrastructures en Afrique rend les pays du continent particulièrement vulnérables aux conséquences indirectes pouvant émaner d’une guerre nucléaire ailleurs dans le monde (pollution par les déchets radioactifs, conséquences sur la santé des personnes, etc).

Il est dans l’intérêt de la France, voisin direct du continent africain, de contribuer à un désarmement mondial, progressif et multilatéral. Les conséquences indirectes en Afrique d’une guerre nucléaire hors de son sol (migrations, renforcement des groupes terroristes, crise économique) représentent en effet une menace directe pour la stabilité politique en Europe. L’exemple sud-africain de désarmement est donc utile à double titre. Le développement du programme nucléaire Sud-Africain en un temps record et pour des motifs encore incertains, nous alerte d’une part sur la fragilité du cadre actuel de non-prolifération et les risques d’une escalade nucléaire incontrôlée. En même temps, l’abandon unilatéral de l’arme nucléaire par l’Afrique du Sud au début des années 1990 nous démontre que l’objectif de désarmement multilatéral et progressif qui au cœur du TNP est non seulement nécessaire mais réalisable.

L’exemple d’armement de l’Afrique du Sud nous renvoie à la fragilité du cadre actuel de non-prolifération nucléaire. 

À la fin des années 1970, l’Afrique du Sud, qui avait jusque-là développé un important programme nucléaire à des fins pacifiques, décide secrètement de se doter de l’arme nucléaire. En seulement dix années et en dépit des pressions exercées par les pays occidentaux, le pays se dote d’un arsenal de six bombes nucléaires. Les raisons qui ont pu pousser les dirigeants sud-africains à se doter d’un arsenal nucléaire sont encore incertaines, mais on peut néanmoins en dégager deux majeures.

L’évolution du contexte régional, en particulier l’avancée de la cause révolutionnaire en Angola au détriment du pouvoir blanc, est souvent avancée par les milieux officiels comme la raison principale du programme nucléaire sud-africain. En ce sens, le programme nucléaire de Pretoria aurait eu une vocation purement défensive, étant entendu comme une « force de dissuasion ». Cependant, comme l’explique le politiste Peter Liberman, le contexte régional était encore largement en faveur de l’Afrique du Sud à la fin des années 1970 et la menace d’un engagement soviétique en faveur de la cause révolutionnaire encore lointaine. Du reste, l’utilisation de l’arme nucléaire par l’Afrique du Sud contre des voisins dépourvus de celle-ci, dans un contexte d’insurrection armée non-conventionnelle, aurait été non seulement inefficace mais suicidaire, en risquant une escalade nucléaire avec l’URSS. En d’autres termes, la volonté de l’Afrique du Sud d’acquérir l’arme nucléaire ne répondait à aucun impératif stratégique tangible, mais plutôt à une volonté politique.

En réalité, il semble plus probable que l’isolement international de l’Afrique du Sud à partir la fin des années 1970, dans un contexte de mouvement anti-apartheid et de durcissement de la position américaine en termes de non-prolifération (Nuclear Non-Proliferation Act de 1978), ait poussé les dirigeants sud-africains à envisager l’arme nucléaire comme un moyen de pression sur les États occidentaux pour exiger un plus grand soutien aussi bien politique (du pouvoir de la minorité blanche) que militaire (en Angola notamment) : c’est la théorie du Black Mail Strategy. L’arme nucléaire est ainsi envisagée comme une solution de dernier recours, en ce qu’elle attribue à celui qui la possède ou désire la posséder un pouvoir de négociation sans équivalent. Ce phénomène, aussi appelé hedging en anglais, n’est pourtant pas unique à l’Afrique du Sud, comme le montre l’exemple contemporain de l’Iran.

Le cas de l’Afrique du Sud doit nous rappeler qu’il est impossible de prévoir, encore moins de contrôler, les circonstances ou raisons qui pousseront un pays à vouloir acquérir l’arme nucléaire (to go nuclear en anglais). Aussi est-il utile de rappeler que si seulement neuf pays possèdent aujourd’hui l’arme nucléaire, c’est parce que de nombreux autres ont fait le choix d’y renoncer. La réémergence de fortes tensions géopolitiques en Asie rend probable le scénario d’un réarmement nucléaire massif, notamment de pays à forte capacité technologique comme le Japon. Dans ce contexte, il est urgent que les pays dotés de l’arme nucléaire passent à l’étape courageuse du désarmement multilatéral afin que l’arme nucléaire cesse d’être une option envisageable. L’exemple de l’Afrique du Sud, qui nous montre qu’il est impossible de se prémunir d’une nouvelle prolifération, nous enseigne aussi qu’une diplomatie de terrain, active et ambitieuse, peut rendre l’objectif d’un démantèlement complet réalisable.

Le renoncement de l’Afrique du Sud, un désarmement associé à des enjeux plus larges.

Au début des années 1990, alors que l’apartheid touche à sa fin, le nouveau premier-ministre sud-africain de Klerk décide secrètement de procéder au désarmement nucléaire complet et unilatéral de l’Afrique du Sud. Si bien il serait trompeur de généraliser à partir du cas sud-africain, tant les conditions politiques et idéologiques étaient particulières, il semble néanmoins possible de dégager certains enseignements utiles par ailleurs. Lorsque de Klerk décide de procéder au démantèlement de l’arsenal nucléaire sud-africain, son intention est claire : sortir le pays de l’isolation diplomatique provoquée par plusieurs décennies d’apartheid. En annonçant au monde le choix de l’Afrique du Sud, puissance nucléaire jusque-là non-avouée, de renoncer à son arme nucléaire, de Klerk espère prouver puissamment que l’Afrique du Sud a changé et est prête à s’engager à nouveau dans le Concert des Nations.

Cependant, si le nouveau premier-ministre y est pour beaucoup dans ce tournant stratégique, ce dernier est aussi le fruit d’une décennie d’engagement constructif de l’administration Reagan vis-à-vis de la minorité blanche au pouvoir. Cet « engagement constructif », explique le docteur en droit international Pierre-Paul Dika, « consistait à améliorer les relations avec le pouvoir blanc en Afrique du Sud, réduire l’isolement de l’élite blanche, afin de l’amener à introduire des réformes politiques ». Au bout du compte, conclut M. Dika, c’est la nouvelle stratégie américaine « qui amène le pays en 1989 à démanteler son arsenal nucléaire…puisque, pour la grande puissance, isoler le pays était sans issue et allait plutôt contribuer à son raidissement ». Par ailleurs, l’administration Reagan s’efforça d’adopter une politique régionale ambitieuse afin de désamorcer les tensions entre l’Afrique du Sud et ses voisins. Cet effort, qui aboutit au « Protocole de Genève » de 1988 entre l’Afrique du Sud, l’Angola et Cuba, permit de faire émerger les conditions propices à une sortie de l’isolement de l’Afrique du Sud.

C’est au fond la volonté du premier-ministre de Klerk de symboliser la rupture de l’isolement international de son pays, en l’associant à une cause annexe — ici, le renoncement à l’arme nucléaire — qui permis d’aboutir au désarmement de l’Afrique du Sud. En ce sens, le désarmement n’était pas un but mais un moyen. L’exemple de l’Afrique du Sud nous montre ainsi qu’une diplomatie ambitieuse et constructive, qui fait du désarmement nucléaire une pièce majeure dans un cadre de transition plus large, peut porter des fruits inattendus sur le long terme. C’est donc cette logique d’association des enjeux (issue-linkage en anglais) qui pourrait être reproduite dans les négociations de désarmement, soient-elles avec l’Iran, la Corée du Nord, le Pakistan ou d’autres. Comme l’explique Karen Kramer, Directrice du Centre for Human Rights on Iran, dans un article paru récemment, les négociations avec l’Iran gagneraient ainsi à dépasser la seule problématique nucléaire, pour englober d’autres thématiques comme les droits humains. De cette façon, le désarmement nucléaire ne serait plus l’otage de débats idéologiques stériles, mais deviendrait un moyen pour une fin plus large. Ce projet, qui peut sembler idéaliste voire impraticable, répond justement à une vision réaliste du désarmement nucléaire, selon laquelle celui-ci n’a de chance d’aboutir que s’il existe un consensus sur l’urgence de se débarrasser des armes nucléaires. Or, la position récente de la France montre par exemple qu’il reste encore un long chemin à parcourir.

Un leadership africain pour mettre fin aux armes nucléaires ?

L’Afrique du Sud et plus largement les pays du continent africain, ont un rôle majeur à jouer dans la diplomatie nucléaire des décennies à venir. En effet, leur vulnérabilité accrue aux risques indirects d’une déflagration nucléaire, évoquée en début d’article, les rend légitimes à exiger des assurances de la part des pays dotés de la puissance nucléaire. Pour ce faire, les pays africains feraient bien de ratifier le Traité d’Interdiction des Armes Nucléaires (TIAN) entré en vigueur cette année. Ce traité, avance Béatrice Fihn, Directrice Exécutive d’ICAN (prix Nobel de la paix 2017), « remettrait le pouvoir entre les mains des nations africaines. Il les obligerait à cesser de soutenir le développement de ces armes, interdisant aussi leur financement, et permettrait d’autres démarches qui conféreraient davantage de sécurité pour leur peuple et leur environnement. »

De plus, l’histoire nucléaire de l’Afrique du Sud, ajoutée à l’existence effective d’une zone exempte d’armes nucléaires (ZEAN) en Afrique depuis la signature du traité de Belindaga en 2009, font du continent un exemple de désarmement. La ZEAN africaine s’ajoute en cela à l’existence d’autres ZEAN dans le monde, en Amérique du Sud ou en Asie. « Belindaga », qui signifie littéralement « l’incident est clos », et fait référence à la ville dans laquelle furent conçues et entreposées les armes nucléaires sud-africaines, symbolise cette philosophie africaine du désarment. À savoir, que les armes nucléaires sont tout autant le problème que la solution : c’est parce que les armes nucléaires sont si dangereuses qu’elles peuvent nous amener à surmonter nos différences et à « clore l’incident ».